Javni interes (i medijske politike) | kulturpunkt

Kulturoskop Tekst

<

Javni interes (i medijske politike)

Kao epilog održanoj konferenciji Mediji protiv demokracije? objavljujemo drugi dio poglavlja iz knjige Politika medijske javne politike.

Autor: Des Freedman

Koncept javnog interesa igrao je ključnu ulogu u razvoju i primjeni medijskih politika, redovito služeći pri opravdavanju pojedinih političkih inicijativa i kao mjerilo prema kojem se te inicijative mjere. Napoli tvrdi da "funkcionira kao krovni pojam na koji se kaleme sva ostala osnovna načela komunikacijskih politika" (2001: 63), dok McQuail ustraje na tome da medijske politike treba sagledavati kao "projekte vlade i javne administracije s konkretnim ciljevima i određenom legitimacijom u pogledu šireg 'javnog interesa'" (2000: 21-2). Ova fraza je prvi puta primijenjena na komunikacijske medije 1934. u SAD-u, u Zakonu o komunikacijama kojim je novoosnovana Federalna komisija za komunikacije ovlaštena za regulaciju radio valova "u javnom interesu, prilici ili nužnosti". Zaista, valja istaknuti da je zaštita prava govora koju daje Prvi amandman u javnom interesu te da, kako tvrdi britanska Komisija za prigovore na medije (Press Complaints Comission) u svom Profesionalnom kodeksu, "u samoj slobodi izražavanja postoji javni interes" (PCC 2006). Utjecaj te fraze na politike u SAD-u pokazuje činjenica da se pojavljuje 11 puta u Zakonu iz 1934, 40 puta u Zakonu o telekomunikacijama iz 1996. (Napoli 2001: 65) te 207 puta u FCC-ovu izvještaju o Pravilniku o vlasništvu nad koncesijama iz 2003. Tome treba pridodati da se fraza pojavljuje 24 puta u Bijeloj knjizi o komunikacijama Novih laburista iz 2000. i 23 puta u njihovom savjetovanju o medijskom vlasništvu iz 2001, što dokazuje da je javni interes sve do danas temeljno načelo medijskih politika s obiju strana Atlantika. 

No, definicija javnog interesa puno je prijepornija. Odnosi li se na ostvarivanje želja javnosti kao skupa pojedinaca ili pak implicira normativnu odanost načelu koje je u njihovom najboljem interesu? Jedno istraživanje o percepciji pojma javnog interesa navodi pravu zbrku, od toga da podrazumijeva "štogod da javnost želi znati" do toga "što god je u interesu (za dobrobit) javnosti da zna" (Morrison i Svennevig 2002: 66). Naša će se rasprava usredotočiti na to kako su ova dva suprotna pristupa doprinijela različitim političkim interesima i ciljevima, od kojih jedan odražava pluralističku sklonost prema društvenom konsenzusu i "općem dobru", dok se drugi usredotočuje na međuigru privatnih interesa pojedinca koji je sama jezgra neoliberalizma. 

McQuail tvrdi da koncept javnog interesa proizlazi iz rasprava o ekonomskoj regulaciji i odnosi se na ugovorne obaveze prema kojima, za ustupljena prava na trgovanje, proizvođači moraju prihvatiti određene obaveze prema zajednici u cjelini, kao što su univerzalna usluga, minimalni standardi i pošteno određivanje cijena (1992: 21). To se osobito odnosilo na temeljne industrije i usluge povezane s "općom dobrobiti", iznad one pojedinačne – poput javnih komunalija, goriva, struje, vode, kanalizacije i osnovnih telekomunikacija. Ovakav pristup "javnom interesu" stoga se najčešće vezuje uz regulaciju privatnih ekonomskih aktivnosti kojom javne vlasti štite potrošačka prava. Iako ovaj pristup nije ni po čemu neprijateljski prema privatnom vlasništvu, upućuje na postojanje određene napetosti između privatnog i javnog interesa te da se od prvog ne može očekivati da će samovoljno poštovati potonji. Intervencije su potrebne kako bi zauzdale neumjerenosti ponašanja korporacija te ga usmjerile na služenje javnosti i njezinim dionicima. "U pristupu Teorije progresivnog javnog interesa vlada nameće regulaciju kako bi ispravila neučinkovite ili nepravedne tržišne prakse... regulatorna agencija bi imala ulogu nadziratelja opće dobrobiti kroz nadzor cijena i profitnih razina" (Horwitz 1989: 25). Država je ovdje koncipirana kao posrednik između moći korporacija i interesa javnosti. 

Regulacija javnog interesa koja pretpostavlja postojanje "općeg dobra" povrh i izvan interesa pojedinih političkih ili ekonomskih elita osobito se tiče medija. Prema Horwitzu, status tiska ili elektroničkih medija kao javnog dobra predodređuje ih za regulaciju u skladu s društvenim ciljevima: "Određene industrije, i određeni tipovi industrija, historijski se uvijek pojavljuju prožeti nečim većim, nečim općenitijim od privatnog interesa. To 'nešto' je ono što intuitivno razumijemo kao javni interes" (1989:11). McQuail, na tom tragu, tvrdi da se politički instrumenti – poput pravilnika, ograničavanja vlasništva, alokacije frekvencija i potpora medijima – "često opravdaju širim 'općim dobrom', nadilazeći individualne odabire i preferencije, više se referirajući na stručnjake ili na tradiciju negoli na ravnotežu popularnog mišljenja" (1992:24). Prema Croteauu i Hoynesu (2001: 150), "mediji su fundamentalno isprepleteni s pitanjima općeg dobra prije negoli samo s privatnim profitom", te ukazuju na četiri moguća cilja za usmjeravanje medijskog sustava u korist javnog interesa: raznolikost, inovacija, bitnost i neovisnost. 

Taj su pristup usvojili američki regulatori pri iscrtavanju prvih pravilnika kojima je privatnim koncesionarima omogućen pristup javnim frekvencijama pod uvjetom da poštuju određene obaveze prema javnom interesu. Za početak, malo je što bilo jasno o tim obavezama osim nekih veoma širokih smjernica. Napoli tvrdi da je jedan od najraniji pokušaja "operacionalizacije" koncepta javnog interesa bilo očitovanje Federalne radijske komisije iz 1928. o ključnim načelima za koncesionare koja su podrazumijevala neometan signal, osiguravanje različitih tipova programa, posvećenost lokalnosti te dokaz o naravi i integritetu ovlaštenih koncesionara (2001: 83). Širenjem sustava koncesionara, ipak, postalo je nužno kodificirati nepisana pravila i pretpostavke u skup zahtjeva pomoću kojih će regulatori procjenjivati stupanj u kojem koncesionari udovoljavaju obavezama javnog interesa i time omogućiti lakši proces obnove licenci. FCC je 1960. usvojio očitovanje o programskoj politici koje je popisivalo "ključne, uobičajeno nužne, elemente javnog interesa" te sadržavalo zahtjeve kao što su mogućnost izražavanja mišljenja u vidu komentara, korištenje lokalnih talenata, vremenske prognoze i tržišni izvještaji, programi za manjinske grupe i djecu, obrazovni programi, programi o javnim temama, politički, poljoprivredni, informativni, sportski i zabavni programi. Kako bi dobili prava na ekskluzivan pristup javnim frekvencijama, koncesionari su bili primorani udovoljiti ovim obavezama. Jedan je komentator ovaj quid pro quo opisao kao "društveni ugovor" između koncesionara i javnosti (citirano u New America Foundation 2004: 1). 

Na napad koncesionara zbog nejasnoće i nedosljednosti, Vrhovni je sud branio javni interes kao "temelja nadležnosti [Federalne] komisije [za komunikacije]" (FCC 1940: 138) te istaknuo da je javni interes ključan način vrednovanja da li koncesionar zaista učinkovito služi javnosti ili ne. No, Sud je priznao i da se precizno značenje tog instrumenta ne može lako utvrditi:

Iako je kriteriji [javnog interesa] konkretan onoliko koliko to dozvoljavaju složeni faktori za prosudbu u ovakvom području delegirane nadležnosti, on je i podatan instrument diskrecijskog odlučivanja stručnog tijela (FCC) koje je Kongres zadužio za donošenje zakonodavne politike. (1940: 138)

Ovakav opis "fleksibilne" prirode javnog interesa potvrda je više "proceduralne" (Napoli 2001: 74) definicije – koja glasi da je on ono što oni koji su nadležni za njegovu provedbu odluče da će biti – no i jasno priznanje neodredivosti i nedosljednosti koje prate interpretacije javnog interesa sve do danas.

Na primjer, u Velikoj Britaniji je još uvijek javni interes osnovno mjerilo kojim se opravdava objavljivanje ili emitiranje osobito osjetljivih i kontroverznih materijala. Ako diseminacija materijala doprinosi "općem dobru" time što čini dostupnima nove informacije ili ispravlja lažne tvrdnje, tada se odobrava kršenje privatnosti ili pristanka na objavljivanje. Problem se krije u interpretacijamai toga što javnost "ima pravo znati" koje uvelike variraju ovisno o političkim perspektivama i profesionalnim odgovornostima. Dok Komisija za pritužbe na medije (PCC), samoregulatorno tijelo koje plaća novinska industrija, u svom Profesionalnom kodeksu (PCC 2006) u svega tri primjera navodi kontekst u kojem postoji javni interes – otkrivanje i razotkrivanje zločina; zaštita javne sigurnosti te sprječavanje obmane javnosti – novinarski sindikat ima puno opsežniju listu koja obuhvaća razotkrivanje korporativne pohlepe, razotkrivanje licemjernog ponašanja visokih dužnosnika te razotkrivanje sukoba interesa onih na pozicijama moći i utjecaja (National Union of Journalists 2004). Slična je diskrepancija uočljiva i kod koncesionara. Uredničke smjernice BBC-ja priznaju da ne postoji "jedna definicija javnog interesa", no nude listu koja obuhvaća ukazivanje na antisocijalno ponašanje, otkrivanje korupcije i nepravde, informacija koje bi mogle ljudima omogućiti da "budu bitno bolje informirani u svojim odlukama u stvarima od javne važnosti" (BBC 2005: 44-5). Prilično je znakovito da komercijalni regulator Ofcom u svojoj bitno kraćoj raspravi o tome što konstituira javni interes ne spominje išta od ovoga (2005: 42). Iako je pozivanje na javni interes u tom obliku koristan način da se podsjetimo na "nešto puno općenitije od privatnog interesa", kako je to izrekao Horwitz, njegovu operativnu korist potkopava činjenica da je otvorena suprotstavljenim definicijama.

Puno snažnija interpretacija javnog interesa kao "općeg dobra" ne sagledava ga kao pomagalo u tržišnim odnosima nego kao protutežu njima, kao magnetsko polje bitno drugačije dinamike od one privatne akumulacije. Možemo je naći u nekim institucijama javnog sektora u Velikoj Britaniji: sustav javnog zdravstva (National Health Service), javno obrazovanje i BBC. Ovdje dakle logičku podlogu za demokratsko građanstvo ne predstavlja koncept javnog interesa nego javnog servisa. Colin Leys tvrdi da su ti javni servisi "određujuće svojstvo civiliziranog društva, za koju kapitalistička tržišna proizvodnja, ako postoji, mora plaćati i kojoj se treba podrediti" (2001: 220). To se odnosi na "vantržišnu sferu" (2001: 224) u kojoj su osigurane osnovne usluge, gdje tržište nije dopušteno, a granice između javnog i privatnog su pod čvrstim nadzorom kako bi se spriječila infiltracija jednog u drugo.

Ovaj koncept nije nigdje bio toliko utjecajan kao u britanskom radiodifuzijskom prostoru koji već sedamdeset i pet godina funkcionira, jednim dijelom, kao javni servis. Kako ne bi bio podređen standardu površnog, konzumentski orijentiranog javnog interesa, vlada i regulatori su težili razviti puno sustavniju osnovu koja će služiti javnosti kao kolektivu. Prema Curranu i Seaton (1991: 348), "središnji kredo" javnog servisa je da: 

Radiodifuzija mora biti u javnom vlasništvu ili regulirana na način da služi javnom dobru, a ne privatnoj dobiti. Samo na taj način smatramo da se može spriječiti da radiodifuzija ne postane podređena komercijalnim silama koje teže niskoj kvaliteti, kulturnoj uniformnosti i desnom političkom spektru.

Najznačajnija primjena ove ideje je na BBC, jednu od ključnih netržišnih institucija u Velikoj Britaniji, kao i na druge komercijalne koncesionare koji su bili prisiljeni trošiti svoj profit – uslijed snažnije interpretacije javnog interesa od američkog standarda – na proizvodnju programa i ispunjavanja obaveza prema publici na načine kako ih određuju javne vlasti. Ta koncepcija koncesionara "ukorijenjena je u pristupu društvu koji naglašava društveno udruživanje i uzajamne obaveze, te se prešutno opire neoliberalnom shvaćanju društva kao agregata pojedinaca koji ugovaraju i razmjenjuju" (1991:: 356).


Privatizacija javnog interesa

No, neoliberalno shvaćanje je posljednjih godina dovelo u pitanje "opće dobro" kao interpretaciju javnog interesa i javnog servisa. Pojava neoliberalizma ranih 1980-ih, zajedno s povezanim trendovima deregulacije i potržišnjavanja, podrazumijevala je revidiranje definicije javnog interesa. Daleko od toga da postoji neko odredivo "opće dobro" koje nadilazi skup pojedinačnih transakcija posredovanih tržištem, javni interes se najbolje izražavao u odnosu na preference javnosti i individualne konzumerističke odabire. Prednost ovoga bilo je što donekle izbjegava neke od višeznačnosti interpretacija javnog interesa koji je sve do tog trenutka karakterizirao većinu koncesionarskih regulacija. Sada je postalo moguće dokazivati i kvantificirati javni interes – istraživanjem javnog mnijenja, rejtinzima, istraživanjima i nakladama – te ga legitmirati ovim podatcima. Negativan aspekt toga je taj što su suptilnije i šire koncepcije javnosti kao raznolike skupnosti građana podlegla pred puno instrumentalnijim pristupom. Članovi javnosti postali su ili korisnici medijskih korporacija ili, kako je to uobličio jedan stručnjak za zaštitu tržišnog natjecanja pri Ministarstvu pravosuđa SAD-a, "kao dioničari kompanija uključeni [u fuziju]" (Majure 2001: 31).

Horwitz (1989) opisuje transformaciju koncepta javnog interesa procesom deregulacije koja se pojavljuje u telekomunikacijskoj i radiodifuzijskoj industriji u SAD-u 1970-ih i 1980-ih te primjećuje kako ta transformacija uključuje "obrat od brige za stabilnost i određenu socijalnu jednakosti prema brizi za tržišnu kontrolu i ekonomsku učinkovitost" (1989: 21). Novi tržišni pristup javnom interesu najbolje su izrazili predsjednik FCC-a Mark Fowler i njegov pravni savjetnik u razdoblju od 1981. do 1986, Daniel Brenner:

Komunikacijske politike moraju biti usmjerene prema maksimizaciji usluga koje javnost želi. Namjesto definiranja javnih potreba i specificiranja kategorija programa koji trebaju služiti tim zahtjevima, Komisija se treba oslanjati na sposobnost koncesionara da odrede želje svojih publika kroz uobičajeni mehanizam tržišta. Interes javnosti tako definira javni interes. (Fowler i Brenner 1982: 3-4).

Ova nova populistička koncepcija javnog interesa legitimirala je ukidanje mnogih tradicionanlih obaveza koje proizlaze iz javnog interesa i obilježena je "gotovo isključivim naglaskom na ekonomskim vrijednostima, odražavajući temeljni liberalni naglasak na pojedincu" što, kako tvrdi Feintuck, "rezultira neuspjehom da se služi 'javnom interesu' koji postoji u osnovi demokratskih očekivanja jednakosti građanstva" (2004: 24). Ilustracija toga su sljedeća događanja već 1981.:

  • Napuštanje Kodeksa ponašanja Nacionalnog udruženja koncesionara (National Association of Broadcasters) nakon što su njegove odredbe o količini reklamiranja proglašeni nezakonitima na temelju zaštite tržišnog natjecanja;
  • FCC-ovo ukidanje radijskih pravila o programskim zahtjevima, ograničenjima vremena za reklame i nezabavne sadržaje;Pojednostavljivanje prijavnih obrazaca za obnovu licenci na svega pet pitanja;Odbijanje FCC-a da uspostavi konkretne zahtjeve za dječje programe.
    (New America Foundation 2004: 4)

Uslijedila je puno suzdržanija deregulacija difuzijske industrije 1984. i, dakako, odluka iz 1987. o ukidanju Doktrine uravnotežnosti na temelju toga da je doktrina neuskladiva s javnim interesom i načelima Prvog amandmana koje je trebala promicati.

Problem nije u tome da nestaje koncept javnog interesa, već u uklanjanju njegove uloge protuteže privatnom pritisku. Iako su uklonjene mnoge od obaveza koje su činile temelj izvornog "društvenog ugovora" između koncesionara i javnosti SAD-a, tržištu naklonjeni regulatori nastavljaju prigovarati neodredivost koncepta javnog interesa. Na primjer, Michael Powell, predsjednik FCC-a od 2001. do 2005. te povjerenik od 1998, priznao je da unatoč prekapanju arhive u potrazi za smislenom definicijom, i dalje nije nimalo bliže razumijevanju na što bi se to javni interes odnosio.

Noć nakon zakletve čekao sam posjet anđela javnog interesa. Čekao sam čitavu noć, no on nije došao. I, u biti, nakon pet mjeseci na poslu, još uvijek me nije zadesilo božansko prosvjetljenje i nitko mi još nije uručio kristalnu kuglu javnog interesa. Eto me, prosvijetljeni mudrac koji nema pojma. Najbolje što mogu zaključiti jest da je standard javnog interesa pomalo kao moderna umjetnost, ljudi je vide na način na koji je žele vidjeti. To može biti dobra stvar za umjetnost, no malo je problematično kad takva osobina postoji u zakonskom standardu. (Powell 1998a)

Neproničnost javnog interesa na koju se referira Powell nije ga, dakako, spriječila da pokrene niz inicijativa za deregulaciju upravo u ime javnog interesa tijekom razdoblja svog predsjedavanja. Stariji član FCC-a, zadužen za nadziranje revizije pravilnika o vlasništvu nad koncesijama, također priznaje da je smisao javnog interesa "uvelike prazna forma koju svatko može ispuniti čim god želi". To odražava probleme ne samo u smislu elastičnosti načela kojima se vode medijski donositelji odluka, već i u pogledu dvosmislenosti interpretacija kojima se potonji koriste za opravdavanje potreba za specifičnim političkim instrumentima, a u posljednjim godinama i za opravdavanje deregulatornih inicijativa. Dokaz je to ujedno i politizirane prirode polja medijskih politika.

Tržišne interpretacije javnog interesa ušle su u raspravu i u Britaniji. Na primjer, "test javnog interesa", koji je uvela novolaburistička vlada 2003. kako bi donijela presudu o spajanjima medija, ovisi o definiciji javnog interesa temeljenoj na pluralizmu vlasništva, raznolikosti izvora, ekonomskoj dobrobiti i tržišnim učincima (DCMS/DTI 2001: 47), odražava koncept javnog interesa koji je više osjetljiv na tržišne sile no što mu je protuteža. Razumijevanje koncepta "općeg dobra" još uvijek je prisutno (čemu svjedoči, na primjer, uvođenje Zakona o otkrivanju informacija u javnom interesu (Public Interest Disclousure Act) iz 1998. koji štiti zviždače od progona, čime je ublaženo slabljenje pozicije branjenja javnim interesom uveđenjem Zakona o službenim tajnama 1989. No, sve je utjecajnija alternativna definicija javnog interesa temeljena na suverenosti potrošača i tržišnom natjecanju. Možda najbolji primjer predstavlja govor iz 1999. tadašnjeg glavnog rukovoditelja ITV-a, Richarda Eyrea (Eyre 1999). On je tvrdio da će u višekanalnom digitalnom svijetu, u kojem će vladati gledatelj, stari paternalistički sistem javnog servisa odumrijeti kako bi ga zamijenio puno dinamičniji i manje regulirani sustav "radiodifuzije u javnom interesu". Ovo je eksplicitno komercijalan pogled koji BBC svodi na ispunjavanje onih rupa koje drugi koncesionari ostavljaju i u kojem "neće postojati regulacija kao svojevrstan pravilnik savjesti. Što će ga zamijeniti? Ti i ja... i gledatelji" (Eyre 1999). Ovo je daljnja vizija "privatizacije" javnog interesa – ili, Habermasovim rječnikom, "refeudalizacije" javne sfere (Habermas 1989) – individualizacija koja prijeti dokidanjem "javnog prostora rasprave" (Baker 2002: 290).

Možda je koncept javnog interesa oduvijek bio nedovoljno oštar alat za zaštitu od prodora tržišta, osobito u SAD-u. Dok su neoliberali preuzeli terminologiju kako bi zagovarali populističke, rejtingom vođene koncepcije medijske odgovornosti te time štitili medijske korporacije od izvanjskog uplitanja, pluralisti su se okrenuli "anđelima javnog interesa" kao izvoru minimalne zaštite za javnost u komercijalnom okruženju. No, problem je što tom konceptu nedostaje kontekst društvenog života koji bi bio neovisan od komercijalnih sila ili služio kao protuteža njima – on je zaista, kako ističe Horwitz, "neraskidivo vezan uz svoj postanak u kontekstu komercijalnog" (1989: 15). On tvrdi, što je najvažnije, da "zbog vezanosti teorije javnog interesa uz pluralističku teoriju moći, ona umanjuje strukturnu važnost ekonomije i ekonomske moći" (1989: 26) i stoga ne uspijeva konstruirati adekvatne prepreke protiv privatnog kapitala ili protiv državnog uplitanja u korist privatnog interesa. Njegova neodređenost je znak slabosti a ne snage. Ako ga se ne veže uz pozitivno određenje nekomercijalnih ideja i uz izgradnju održive vantržišne domene, koncept javnog interesa vjerojatno će ostati slaba obrana od prodora privatnog kapitala.

Prijevod drugog dijela poglavlja naslovljenog "Reinterpretacija načelâ medijskih politika" iz knjige Politika medijske javne politike Desa Freedmana objavljujemo slijedom konferencije Mediji protiv demokracije - Komercijalizacija interneta i kriza medija (Zagreb, 24.-26.4.), koju je organizirao Multimedijalni institut u suradnji s Kurzivom i Kulturtregerom, a u sklopu koje je sudjelovao i Des Freedman. Tekst je prevela Antonija Letinić

Objavio/la antonija [at] kulturpunkt.hr 16.05.2014