Konzervativno i bezidejno rješenje | kulturpunkt

Kulturoskop Tekst

<

Konzervativno i bezidejno rješenje

Budući da nezaposlenost svodi na neprilagođenost građana tržištu rada te da je oblikovan okvirima postojeće ekonomije, Europski socijalni fond ne uspijeva utjecati na nejednakost u Uniji.

Piše: Luka Ostojić

Foto: Toms Baugis / Flickr

Fondove Europske unije često doživljavamo kao tiskaru novca u Bruxellesu koju vode benevolentni europski političari, uvijek spremni poslati paket eura svojim europskim kolegama s Balkana. Popularne medijske priče o "povlačenju sredstava iz europskih fondova" uglavnom hvale snalažljivost lokalnih političara i poduzetnika koji su nekakve novce "povukli", često ne otvarajući pitanje u koju su svrhu novci dodijeljeni, a nikad ne pitajući zašto, pobogu, neke europske institucije uopće šalju milijarde eura u Hrvatsku. Tako nam se ulaskom u Europsku uniju otvorio i tzv. Europski socijalni fond koji dodjeljuje novce za razno-razne projekte u brojnim područjima, pa i u kulturi: budžet ESF-a u razdoblju od 2014. do 2020. iznosi preko 86 milijardi eura za cijelu Uniju, od čega je Hrvatskoj namijenjena milijarda i pol eura. Razni političari prisvajaju natječaje ESF-a kao vlastiti uspjeh, mnoge organizacije bez previše pompe prijavljuju projekte i koriste sredstva, pa je tako ESF postao opće mjesto u lokalnoj politici. No što je uopće ESF? Čemu služi? Kako funkcionira na razini Europe? Na razini Hrvatske? I koji je njegov značaj u lokalnoj kulturnoj politici? Istražit ćemo tu temu kako bismo naučili nešto o europskim fondovima i njihovoj ulozi u Hrvatskoj, ali i o Europskoj uniji, zajednici koja nam često djeluje apstraktno premda jasno osjećamo njene učinke.

Europski socijalni fond spada u strukturne fondove koji su prvi put osmišljeni u sklopu Rimskih ugovora 1957. kad je i osnovana Europska ekonomska zajednica, carinska unija između pet zemalja koja će prerasti u današnju Europsku uniju s (trenutno) 28 zemalja-članica. Strukturni fondovi postali su relevantni širenjem zajednice čime su zadobili svoju izvornu funkciju koju imaju do danas: smanjiti nejednakost između zemalja-članica. Fondovi su doživjeli drastično povećanje budžeta i odgovornosti 1991. godine: slomom socijalizma otvorila se mogućnost za širenje Europske unije i osnivanje jedinstvenog europskog tržišta, a EU je procijenila da je njena uloga smanjiti postojeće ekonomske nejednakosti koje bi se na europskom tržištu dodatno produbile. Tada su jasno odijeljena četiri strukturna fonda s četiri različite funkcije. Europski socijalni fond namijenjen je smanjenju nejednakosti između društvenih skupina, odnosno izvorni cilj mu je bio smanjiti nezaposlenost mladih i dugotrajno nezaposlenih (long-term unemployed) građana. Kao ciljevi ESF-a sada se navode i veća socijalna uključenost pripadnika marginaliziranih društvenih skupina, integracija mladih, poboljšanje usluga od javnog interesa (npr. zdravstva), smanjenje rodne nejednakosti, pomoć tražiteljima azila i izbjeglicama, poboljšanje javne uprave itd. No u glavnom je fokusu smanjenje nezaposlenosti, bilo kao glavni cilj, bilo kao sredstvo kojim se ispunjavaju svi ostali ciljevi.  

Ideja strukturnih fondova je s jedne strane ukazala na socijalnu ideju Europske unije kao federacije koja intervenira u ekonomiju zemalja kako bi im osigurala jednake i humane uvjete sudjelovanja na tržištu. No s druge strane samo sudjelovanje na tržištu je neupitno: dilema oko liberalne ekonomije za Europsku uniju je okončana padom Berlinskog zida. ESF je stoga socijalan u smislu bavljenja ekonomski ugroženim društvenim skupinama, no "socijalna pomoć" koju daje tim skupinama jest know-how kako da se snađu na slobodnom tržištu. Kako navodi službena stranica, ESF je "glavno sredstvo za potporu zaposlenosti, pomaže ljudima da pronađu bolje poslove i omogućuje pravednije prilike za zapošljavanje svim građanima EU. Ono djeluje tako što investira u europski ljudski kapital – njene radnike, mlade ljude i sve koji traže posao." Iako se u zaključku poetično navodi da su "ljudi u fokusu Europskog socijalnog fonda", činjenica da socijalni fond naziva nezaposlene i socijalno ugrožene građane ljudskim kapitalom jasno ukazuje o kojim ekonomskim i političkim okvirima govorimo. 

U aktualnom ciklusu ESF-a (koji se provodi od 2014. do 2020.) poseban naglasak je stavljen na anuliranje posljedica globalne ekonomske krize: kako navodi recentna Uredba Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom socijalnom fondu, "Unija je suočena sa strukturnim izazovima koji proizlaze iz ekonomske globalizacije, tehnoloških promjena i sve starije radne snage te sve većeg manjka radne snage i vještina u nekim sektorima i regijama. Situacija se pogoršala zbog nedavne gospodarske i financijske krize koja je prouzročila povećane stope nezaposlenosti, posebno pogađajući mlade i druge osobe u nepovoljnom položaju kao što su migranti i manjine." Ideja ESF-a jest da se ti strukturni izazovi mogu riješiti tako da se nezaposlene građane edukacijom "prelije" u sektore i regije kojima manjka radna snaga: "Naprimjer, dugotrajno nezaposlenima se pomaže da steknu nove vještine i povrate motivaciju. U slučaju industrija u padu, ESF zaposlenicima daje nove produktivne vještine i prilike, često u novim, rastućim sektorima kao što su oni u sklopu zelene ekonomije. (...) Žene se potiče da prihvate tehničke poslove, a muškarce se obučava za brigu i nastavničke poslove u kojima prevladavaju žene. Diljem Europe ESF daje poslodavcima i radnicima vještine i prilike koje vode širem izboru i većoj kontroli svojih života."

Inzistiranje ESF-a na značaju obrazovanja može biti vrlo važno, pogotovo u slučaju mladih. Kako se navodi, jedan od pet mladih Europljana napušta srednju školu, što znači da svake godine na europske burze rada stigne šest milijuna novih ljudi bez srednjoškolske diplome. U tom slučaju nužni su programi za poticanje mladih da završe školu (s posebnim naglaskom na mlade iz marginaliziranih skupina) jer im samo obrazovanje može omogućiti bijeg od siromaštva. I nema sumnje da subvencije ESF-a bitno pomažu pojedinim članicama da uopće realiziraju ovakav tip edukativnih programa. ESF sufinancira projekte od 50% do 85%, ovisno o ekonomskom stanju pojedine članice. Najveće potpore per capita od 2014. godine dobili su Portugal, Mađarska, Estonija, Slovačka, Litva, Hrvatska i Slovenija. Svakako je pozitivno što novac doista odlazi u siromašnije članice EU. 

Međutim, ukupno gledano, nije vjerojatno da citirana ideja doista može voditi rješenju problema nezaposlenosti. Na stranu komične propagandne slike o industrijskim šljakerima koji postaju priučeni stručnjaci za solarne panele ili o ženama koje preuzimaju "muške" poslove, problem ESF-a je što rad tretira kao energiju, tj. vjeruje da radna mjesta ne mogu nestati nego mogu samo prijeći iz jednog oblika u drugi. No naprosto nije istina da gašenje jednih industrija prati otvaranje ekvivalentnog broja radnih mjesta u drugim područjima. Problem nezaposlenosti stoga se ne može svesti primarno na neprilagođenost građana tržištu rada, kao što se ni ekonomska kriza ne može riješiti bez preispitivanja okvira postojeće ekonomije. U svojoj analizi strukturnih fondova EU, irski istraživač i statističar Cormac Halpin zaključuje da unatoč pojedinim uspješnim i bitnim projektima, njihov ukupan učinak nije ostvario izvornu ideju. U slučaju ESF-a, nejednakost i nezaposlenost se u Uniji s godinama nisu smanjili, a Halpin vjeruje da se ovakvim principom ESF-a neće ni smanjiti. 

Dodatan uzrok neefikasnosti ESF-a leži i u difuziji odgovornosti zbog koje ne postoji čvrsta veza između početnih ciljeva i implementacije, odnosno ne postoji konkretna, jedinstvena europska politika borbe protiv nezaposlenosti. Formalno, Europski parlament i Vijeće definiraju opće smjernice ESF-a, potom Europska komisija i pojedine članice dogovaraju operativne programe za svaku državu, a na temelju tih operativnih programa vlade pojedinih država raspisuju natječaje i odabiru projekte koje provode pojedine organizacije. Stoga politika provedbe ESF-a u znatnoj mjeri varira od države do države. Pritom Europa nema veliko povjerenje u svoje članice: nepovjerljivost je praktički ugrađena u ESF kroz liniju financiranja Better Public Services koja se bavi poboljšanjem javnih uprava u državama, kao i kroz izrazito kompleksnu administrativnu proceduru praćenja provedbe programa. Ironično, kako u svom istraživanju navodi portugalski ekonomist Eduardo Tomé, iako se traže vrlo detaljni podaci o provedbi projekta, ne postoji kvalitetna evaluacija izvršenih programa. Kao indikatori uspjeha uglavnom se uzimaju konkretni, kratkoročni i često irelevantni faktori – npr. količina utrošenih sredstava ili broj korisnika projekta – no ne postoje ni jasni pokazatelji ni logika evaluacije koji bi nam mogli dati iole precizniju širu sliku kako ESF doista utječe na nezaposlenost. 

Budući da je provedba projekta prepuštena pojedinačnim vladama, a evaluacija ne ide mnogo dalje od operativne razine, projekti često gube vezu između glavnog cilja i ishoda, pa pojedine države znaju poimati ESF naprosto kao dodatan izvor nenamjenskog financiranja. Halpin navodi slučaj iz 1975. u kojem je Ujedinjeno Kraljevstvo vidjelo donaciju strukturnog fonda ne kao sredstvo za smanjenje vlastitih nejednakosti, nego kao "otplatu duga" za novac koje je "posudilo" Europskoj uniji. Indikativna je i nedavna izjava Guya Verhofstadta, predsjednika Europskih liberala, koji je poljskoj i mađarskoj vladi zamjerio nezahvalnost iako su njihove države primile značajna sredstva iz Strukturnih fondova. S jedne strane imamo poljske i mađarske desne vlade koje očito ne mare za Europsku uniju, ali s druge strane imamo političara EU koji i sam smatra da su ove subvencije "velikodušnost Unije" prema Poljskoj i Mađarskoj, a ne namjenska sredstva za smanjenje nejednakosti europskih građana. U takvom kontekstu, nije čudo da se i u Hrvatskoj govori o "povlačenju novaca iz europskih fondova" kao načinu popunjavanja proračuna.  

ESF je nužno sredstvo za smanjenje nejednakosti i nezaposlenosti na razini Europske unije. No u svom djelovanju ograničen je dvjema krizama: krizom tržišne ekonomije i krizom Europske unije koja nije uspjela zaživjeti kao jedinstvena politička zajednica. U oba slučaja ESF pokušava te krize ignorirati, odnosno tromo tražiti rješenja isključivo unutar sadašnjih ekonomskih i političkih okvira. Stoga ne čudi što je za razdoblje od 2021. do 2027. najavljen novi ciklus ESF-a (maštovito nazvan "Europski socijalni fond Plus") koji se idejama i provedbom ne razlikuje bitno od sadašnjeg: jedina novina je linija financiranja namijenjena azilantima i migrantima koja će "primarno financirati kratkoročne mjere". Tako će se ESF baviti i izbjegličkom krizom, ali i u ovom slučaju – kratkoročno i unutar okvira statusa quo. Nije sporno da se Europska unija upravo nalazi u vrlo ozbiljnoj političkoj i ekonomskoj krizi koja povećava nejednakost i nekooperativnost zemalja-članica. Međutim Strukturni fondovi EU, u koje spada i Europski socijalni fond, tom problemu pristupaju konzervativno i bezidejno: konzervativno jer se vjeruje da se kriza može razriješiti bez propitivanja i mijenjanja okvira aktualnog političkog i ekonomskog sustava, bezidejno jer se i unutar tih okvira svodi na ponavljanje istih metoda koje se nisu pokazale efikasnima. Iluzorno je očekivati da će takvim pristupom Strukturni fondovi značajno utjecati na nejednakost unutar Unije. 

Čini se da je slična uloga i ESF-a u Hrvatskoj. Sedmogodišnji operativni program Učinkoviti ljudski potencijali (2014. – 2020.) Hrvatskoj je priskrbio projekte u vrijednosti 1,85 milijardi eura (od čega Europa plaća 1,56 milijardi) u različitim sektorima, od rada preko zdravstva do kulture. Tih projekata bez ESF-a ne bi bilo, a mnogi projekti čine značajnu razliku u svojoj sredini. Međutim, na općoj razini, nezaposlenost u Hrvatskoj pala je ne zbog ESF-ovih projekata, nego zbog iseljavanja mladih, što je samo dodatno povećalo nejednakost između Hrvatske i razvijenih država Unije. U tim okvirima teško je govoriti o značajnom i uspješnom učinku ESF-a na Hrvatsku. 

Budući da ESF u svojoj glavnoj djelatnosti ne postiže cilj zbog manjka evaluacije i jasne političke ideje, teško je očekivati da će polučiti značajan učinak na područje kulture kojim se marginalno bavi. S druge strane, i taj relativno sitan doprinos predstavlja bitnu stavku u tankom budžetu Ministarstva kulture i unosi određenu promjenu u lokalno kulturno polje. U sljedećem tekstu vidjet ćemo kako ESF funkcionira u području kulture.

Objavio/la lujo [at] kulturpunkt.hr 29.04.2019

VEZANE VIJESTI

Bar imamo memove

Piše: Lujo Parežanin
Usprkos površinskim izmjenama, finalna verzija europske Direktive o autorskim pravima ostaje nefunkcionalan dokument koji samo ostavlja prostor za ograničavanje otvorenosti interneta.

Na tehnokratskoj giljotini

Piše: Lujo Parežanin
Reakcije ministrice i Ministarstva kulture na zahtjeve inicijative Dosta je rezova pokazuju osnovno nerazumijevanje uvjeta rada u umjetnosti i kulturi.

Demistificirana stručnost

Piše: Lujo Parežanin
Iako se ministrica Obuljen Koržinek javno hvali natječajima financiranim iz Europskog socijalnog fonda, Ministarstvo kulture pokazuje se kao nepouzdan provoditelj.