Sloboda udruživanja pod nadzorom | kulturpunkt

Kulturoskop Tekst

<

Sloboda udruživanja pod nadzorom

Ministarstvo financija je uredbama o poslovanju neprofitnih htjelo osigurati odgovorno trošenje javnih sredstava, a napravilo je ozbiljan iskorak prema podržavljenju civilnog društva.

Piše: Tomislav Domes

FOTO: foam

Dok je javnost bila okupirana predizbornim prepucavanjima, 22. listopada Ministarstvo financija usvojilo je dokument čije bi postavke mogle značajno utjecati na svakodnevno djelovanje, ali i dugoročni razvoj organiziranog civilnog društva u Hrvatskoj. Riječ je o dokumentu teško probavljivog naslova, "Pravilniku o sustavu financijskog upravljanja i kontrola te izradi i izvršavanju financijskih planova neprofitnih organizacija" (u daljnjem tekstu Pravilnik), najnovijoj mjeri u okviru onog što mediji popularno nazivaju uvođenjem reda u udruge, odnosno, službenim jezikom - uređenjem pitanja transparentnog uvida u trošenje sredstava iz javnih izvora dodijeljenih organizacijama civilnoga društva (Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva 2012.-2016.)

Pravilnikom se dodatno uređuju dvije skupine obaveza proizašlih iz Zakona o financijskom upravljanju i računovodstvu neprofitnih organizacija (u daljnjem tekstu Zakon) usvojenog prošle godine. To su: prvo, samoprocjena sustava financijskog upravljanja te drugo, metodologija sastavljanja, usvajanja i provedbe financijskog plana. Drugim riječima, Ministarstvo financija je svim neprofitnim organizacijama detaljno propisalo obaveznu formu u kojoj će planirati, voditi i provjeravati svoje financijsko poslovanje. Za nepoštivanje te obavezne forme propisane su novčane kazne do 200 tisuća kuna (!).

Pravilnikom je, u svrhu samoprocjene sustava financijskog upravljanja, organizacijama propisana obaveza redovitog popunjavanja upitnika od 42 pitanja koji do zadnjeg detalja prati - i ustvari definira - cjelokupni proces financijskog planiranja, izvršavanja, upravljanja i izvještavanja. Neka od tih pitanja spuštaju se na samu mikro-razinu administracije bez ikakvog zakonskog utemeljenja, pa se primjerice zahtijeva da se za svaki račun obavlja "matematička kontrola ispravnosti iznosa [...]" ili da je nabavljena oprema "instalirana i u upotrebi". Cilj samoprocjene je, kako stoji u samom Pravilniku "potvrda da se sredstva koriste zakonito, namjenski i svrhovito te da sustav financijskog upravljanja i kontrola funkcionira učinkovito i djelotvorno". 

Ovakvo detaljiziranje i hipernormiranje financijskog poslovanja usmjereno na unaprijeđenje svrhovitosti, djelotvornosti i učinkovitosti međutim nije osmišljeno specifično za neprofitni sektor. Struktura i sadržaj upitnika, pa i njegova svrha, slijede predložak koji je uveden za proračune i proračunske korisnike, odnosno javni sektor - kroz obavezu sastavljanja i predaje Izjave o fiskalnoj odgovornosti

I - što ima krivo u tome da se dobre prakse iz javnog sektora preslikaju na neprofitni? - moguće je da ćete se zapitati. Krenimo redom.

Neprofitne organizacije - što se u više od 90 posto slučajeva odnosi na udruge - nisu proračunski korisnici niti spadaju u javni sektor. One su, baš kao i privatna poduzeća, pravne osobe privatnog prava. Njih nije osnovala država kako bi djelovale u interesu birača ili poreznih obveznika. One su nastale slobodnim i dobrovoljnim udruživanjem građana koji su se odlučili angažirati oko zajedničkih ciljeva. Ključna razlika između njih i trgovačkih društava u privatnom vlasništvu nije ta da jedni troše javni novac, a drugi ne, već da neprofitne organizacije ne djeluju kako bi ostvarile profit. 

Brojne privatne organizacije, što uključuje i trgovačka društva i udruge, među ostalim primaju i javni novac. Jedan od instrumenata javnog financiranja, među ostalim i udruga, su javni natječaji za programe i projekte temeljem javnih potreba koje formuliraju javni davatelji potpora (ministarstva, gradovi, općine, vladini uredi i slično). Za namjensko trošenje tog novca udruge i druge neprofitne organizacije polažu račune davateljima potpora putem sustava opisnog i financijskog izvještavanja koji je detaljno propisan. Sami javni davatelji potpora obveznici su fiskalne odgovornosti, čime se osigurava namjensko, svrhovito i zakonito trošenje javnih sredstava, pa i onih transferiranih neprofitnim organizacijama. Istovremeno, mnoge privatne neprofitne organizacije financiraju se na drugačije načine: članarinama, donacijama građana i privatnog sektora, sponzorstvima, gospodarskim djelatnostima i slično. Za primjer, udio javnog novca u ukupnim prihodima neprofitnih organizacija je 2012. bio oko 13 posto. Stoga je stavljanje znaka jednakosti između neprofitnog statusa i trošenja javnog novca promašeno.

Međutim, dok su sve neprofitne organizacije, bez obzira na izvore njihovih sredstava uključene u pojednostavljeni sustav fiskalne odgovornosti, nikakav sličan sustav ne postoji za privatna trgovačka društva. Nikome u Hrvatskoj ne bi palo na pamet da poduzećima propisuje kako i kada će donositi svoje financijske planove, kako će provoditi kontrolu svojeg unutarnjeg sustava upravljanja ili da provjerava svrhovitost, djelotvornost ili učinkovitost njihovog djelovanja. Takvo bi zadiranje države u unutarnja pitanja upravljanja privatnim profitnim organizacijama predstavljalo narušavanje slobode privatnog poduzetništva - odnosno takozvano stvaranje antipoduzetničke klime. No dok se politički diskurs o slobodi poduzetništva fokusira na rast i stvaranje radnih mjesta kroz olakšavanje poslovanja, smanjenje barijera, pa i kroz državne financijske potpore (!), razgovor o slobodi udruživanja vrti se oko stavljanja pod stroži nadzor.

Primjena fiskalne odgovornosti na sve privatne organizacije koje nisu osnovane sa svrhom stjecanja dobiti, bez obzira troše li javna sredstva ili ne, neopravdana je i štetna. Njome su neovisnim organizacijama osnovanim temeljem ustavnog prava na slobodno udruživanje (Članak 42. Ustava RH) nametnuta stroga pravila financijskog upravljanja osmišljena za sasvim drugu svrhu: kako bi natjerala ministarstva, državne urede i agencije, županije, općine i gradove, javne škole i muzeje, da novcem poreznih obveznika upravljaju u javnom interesu. Time je ugroženo ostvarenje navedenog ustavnog prava, kao i ostvarenje načela neovisnosti udruga propisanog Člankom 6. Zakona o udrugama.

Primjena Zakona i Pravilnika predstavlja prepreku organizacijama u više aspekata djelovanja. Prije svega, značajno smanjuje fleksibilnost redovitog poslovanja, uvjetuje organizacijama izdvajanje značajnije količine sredstava i vremena za servisiranje dodatnih administrativnih potreba te dodatno ulaganje u osposobljavanje osoba angažiranih u radu organizacija. Istovremeno, te dodatne obaveze ni na koji način ne uzimaju u obzir razlike u strukturi, programskom djelovanju i izvorima financiranja kao ni ukupnim kapacitetima organizacija, stavljajući identičan set strogih pravila (smišljenih za javni sektor) pred iznimno heterogenu skupinu privatnih pravnih osoba, čija je jedina zajednička odlika status neprofitnosti. 

Iznimno je važno da država osigura transparentno i odgovorno trošenje sredstava iz javnih izvora. Sustav javnog financiranja organizacija civilnog društva, ali i svih ostalih društvenih subjekata treba sadržavati mehanizme kojima se osigurava da se javni novac troši u skladu s namjenom i javnim interesom na temelju kojeg javni davatelji financijskih potpora donose odluke o financiranju. Ministarstvo financija je propisima koji uređuju financijsko poslovanje neprofitnih trebalo, sukladno Nacionalnoj strategiji, doprinijeti razvoju tih mehanizama. Ali nije. Umjesto toga je, uvodeći za sve neprofitne pravila koja vrijede za javni sektor napravilo ozbiljan iskorak prema podržavljenju civilnog društva.

Ovaj članak objavljen je u sklopu projekta Demokracija bez participacije koji je sufinanciran sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.


Objavio/la matija [at] kulturpunkt.hr 11.12.2015

VEZANE VIJESTI

Opće dobro ili gospodarska korist

Piše: Matija Mrakovčić
Uputa o poreznom statusu neprofitnih organizacija uvodi razlikovanje između udruga koje obavljaju gospodarske djelatnosti, a ne obavljaju nikakve aktivnosti od javnog interesa.

Zakonito, namjenski i svrhovito

Piše: Matija Mrakovčić
Ministarstvo financija otvorilo je javnu raspravu o pravilniku o sustavu financijskog upravljanja i kontrola te izradi i izvršavanju financijskih planova neprofitnih organizacija.

Karika koja nedostaje

Piše: Matija Mrakovčić
Institut Ivo Pilar objavio je izvještaj o stanju društvenog poduzetništva u Hrvatskoj 2015. koji uključuje povijesni pregled, analizu nedavno donesene Strategije te bazu aktera.